Terms and Conditions May Apply: Tribunal Independence

There are two important Canadian doctrines which affect the structure of administrative tribunals: impartiality and independence. Impartiality arises where a well-informed observer would have a reasonable apprehension of bias in a substantial number of cases. Independence, meanwhile, concerns the insulation of tribunal members from outside influence, something to be judged by reference to security of tenure and remuneration and security from external interference.

As has been said:

Although there is obviously a close relationship between independence and impartiality, they are nevertheless separate and distinct values or requirements. Impartiality refers to a state of mind or attitude of the tribunal in relation to the issues and the parties in a particular case. The word “impartial” . . . connotes absence of bias, actual or perceived. The word “independent” in s. 11(d) reflects or embodies the traditional constitutional value of judicial independence. As such, it connotes not merely a state of mind or attitude in the actual exercise of judicial functions, but a status or relationship to others, particularly to the executive branch of government, that rests on objective conditions or guarantees.

However, the practical effect of these principles is somewhat limited. They are common law principles, rather than constitutional requirements. Accordingly, statutory authorization can justify breaches of either and, in the case of independence, the Supreme Court of Canada has even suggested that legislative requirements express the desirable level of independence, leaving nothing over for the common law of judicial review.

In Quebec, however, s. 23 of the quasi-constitutional Québec Charter assures the vitality of the concepts. Association des juges administratifs de la Commission des lésions professionnelles c. Québec (Procureur général), 2013 QCCA 1690, was a case brought by members of the province's workers' compensation tribunal, a case they won in part.

The basic argument was that the members of this quasi-judicial tribunal (the CLP) should be entitled to the same conditions as members of the Tribunal administratif du Québec, the province's general appeals tribunal, in order to maintain the appearance of impartiality. In particular, members of the CLP are appointed for renewable five-year terms (rather than indefinitely subject to good behaviour) and their remuneration is not fixed by an independent committee (as is now the case with Crown prosecutors in the province). In addition, a government decree had, the members alleged, interfered with their financial security.

Although these arguments mostly carried the day at first instance, they did not impress Bich J.A., who wrote for the Court. She emphasized that institutional impartiality and independence are flexible and should vary depending on context:

[27]        Les garanties conférées en cette matière aux tribunaux administratifs, et qui trouvent leur source dans les règles de la justice naturelle, peuvent donc varier et elles varieront en fonction de la nature précise du pouvoir décisionnel et des modalités d'exercice de ce pouvoir, le tout sous réserve des termes de la loi. Dans cet ordre fluctuant, le tribunal administratif qui exerce des fonctions purement juridictionnelles – et la Cour suprême, là encore, l'a confirmé – doit offrir le niveau de garantie le plus élevé, niveau qui n'a cependant pas, je me permets de le répéter, à être celui des cours supérieures ni même celui des autres cours de justice.

...

[40]        C'est ainsi que, bien qu'elles soient dans tous les cas essentielles, l'inamovibilité, la sécurité financière et l'autonomie administrative ne sont pas toutes atteintes par l'octroi des mêmes garanties exactement. Comme on le sait, les garanties accordées aux tribunaux administratifs n'ont pas à être celles des cours supérieures ni celles des autres cours de justice et varieront selon la nature et le contexte de leurs fonctions, selon la question de savoir s'ils statuent sur les droits de l'État ou les décisions de celui-ci ou sur des litiges privés, etc. La situation de chaque tribunal doit être évaluée à la lumière de la réaction du justiciable raisonnable et bien informé, qui étudierait la question en profondeur, mais de manière réaliste. Ce justiciable, ayant examiné les conditions de la nomination des décideurs, les garanties associées à leur sécurité financière et la question de leur autonomie administrative, craindrait-il que le tribunal soit ou paraisse à la solde de l'État, d'une partie, d'un groupe de pression, d'un tiers à la décision ou qu'il soit vulnérable à la corruption tant financière que morale et rende des décisions qui ne soient pas fondées que sur le droit et les faits du litige? Cet exercice, précisons-le, implique à la fois un examen des conditions individuelles de l'indépendance, mais aussi un exercice de soupèsement global : c'est l'ensemble des garanties offertes que l'on doit étudier, pour en tirer une conclusion générale.

In the case of quasi-judicial tribunals such as the CLP, the requirements are at their highest. Whether the requirements have been met is to be judged from the standpoint of the well-informed, reasonable observer who takes into account the criteria for appointment, financial security and level of protection from outside interference. The question, based on these considerations, is whether the observer would fear that the decision-maker is a stooge for governmental or private interests or unlikely due to outside pressures to take decisions based on the facts of individual cases.

The CLP members had sufficient security of tenure. Their five-year appointments are terminable only for cause and decisions not to renew a member's mandate are subject to a rigorous process. More interesting was the proposition that subjecting the CLP members to annual performance evaluations which could be taken into account in deciding not to renew their mandates undermined security of tenure. Bich J.A. was unimpressed:

[64]        Comme je l'ai déjà observé, l'idée de mandats à durée fixe (ou déterminée) ne va pas sans celle de renouvellement desdits mandats. Or, il va de soi qu'on ne peut pas faire du processus de renouvellement un mécanisme purement arbitraire, dépendant du seul bon vouloir des membres du comité; on ne peut pas non plus en faire un processus automatique n'obéissant à aucun critère qualitatif, sans quoi, ce serait l'équivalent d'une nomination durant bonne conduite, que le législateur, ici, n'a pas voulue et qui n'est pas requise. Que les membres du comité de renouvellement, désormais indépendants de l'administration publique (comme on l'a vu), puissent considérer les évaluations de rendement faites par le président de l'organisme (qui, lui, n'est pas membre du comité) paraît tout à fait normal dans ce contexte. Il n'est pas utile d'insister sur le fait que la compétence, tout autant que l'indépendance, est une condition sine qua non d'une saine administration de la justice, y compris la justice administrative. L'on ne peut pas raisonnablement se formaliser d'un processus de renouvellement qui tient compte de cette dimension de la fonction juridictionnelle. La Cour a déjà exprimé ce point de vue dans l'affaire Barreau de Montréal, lorsqu'elle conclut que, si l'évaluation du rendement de chaque commissaire ne peut être utilisée aux fins de fixer sa rémunération, elle peut néanmoins « être considérée par le comité indépendant chargé d'en recommander le renouvellement ».

The situation would be different, she noted, if an evaluation were used in bad faith, as a Sword of Damocles hanging over the head of a decision-maker (at para. 65), but no such incident had been reported.

In addition, the legislative choice to vest members of the Tribunal administratif du Québec with indefinite tenure during good behaviour did not suggest that fixed, renewable mandates violated s. 23 of the Québec Charter. Given the flexibility of the principles of institutional impartiality and independence, the legislature was entitled to apply a slightly higher standard to the TAQ than to the CLP.

The CLP members also had sufficient financial security. Here, the complaint was three-fold. First, while CLP members are paid on a salary scale determined in advance, a member's position on the scale may vary. Bich J.A. held that, on its own, this initial disparity (which eventually is corrected) does not undermine members' financial security. Second, the government had, in the midst of the 2008 financial crisis, adopted a decree which had the effect of reducing the salaries of some members and of slowing other members' progression up the salary scale.

Bich J.A. held that this general measure, applicable across the public service and not intended to single out members of the CLP, did not undermine the financial security of members of the CLP:

[105]     En l'espèce, la preuve ne révèle aucunement que le Décret 370-2010 a été imposé dans un but malhonnête ou spécieux ou que l'exécutif entendait cibler par là les commissaires de la CLP (ou d'autres tribunaux administratifs) ou de réduire leurs revenus à un niveau indéfendable ou d'établir entre eux des distinctions injustifiables ou d'influencer leurs décisions. Au contraire, ce décret répond à des impératifs économiques et budgétaires importants, il s'insère dans une politique générale d'austérité applicable à tous ceux dont la rémunération dépend des fonds publics et a par ailleurs un caractère temporaire.

[106]     Il n'y a donc pas lieu de conclure que le Décret 370-2010 attente à la sécurité financière des commissaires et à l'indépendance que requiert l'article 23 de la Charte québécoise, pas plus qu'il n'y a lieu de conclure que ce décret équivaut à une intrusion arbitraire de l'exécutif dans la sphère protégée de l'indépendance juridictionnelle.

The decree was, however, inapplicable to members of the CLP because it was inconsistent with s. 404 of the Loi sur les accidents du travail et les maladies professionelles. A minor victory for the members of the CLP.

Third, it was not necessary to provide for an independent committee to determine the remuneration of the CLP members (as had been done for Crown prosecutors in the province). Again, Bich J.A. emphasized, the principles of institutional impartiality and independence are flexible and do not require uniform solutions to problems that cut across different decision-making bodies.

And finally, the CLP has adequate protection from outside influence. The claim here was that the requirement to produce budgetary submissions and an annual report detailing its work could undermine its independence. But the absence of financial autonomy was not dispositive, according to Bich J.A., especially in the absence of any proof of interference:

[148]     Bref, en l'absence d'intervention ministérielle (de fait ou de droit) dans la « gestion juridictionnelle » de la CLP, je ne crois pas que tous « ces points de contact », pour reprendre l'expression du juge Gonthier, entre ce tribunal et l'exécutif nuisent de quelque façon à son indépendance. On notera que même les cours de justice québécoises (y compris la Cour supérieure) n'ont pas une autonomie budgétaire ou administrative parfaite[109] et que les contraintes qui leur sont imposées peuvent avoir un effet sur leur gestion juridictionnelle, dont elles demeurent maîtres cependant. Il n'en va pas différemment de la CLP.

An interesting review, then, of the principles of institutional impartiality and independence. Yet again, however, arguments based on these principles ultimately did not carry the day.